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健全地方税体系不全是为了增收

时间:2018-3-26 17:55:18

  核心提示:健全地方税体系并不应该完全是为地方政府增收...

今年的政府工作报告提出“健全地方税体系”。一般的观点认为,目前地方税体系存在的主要问题,是地方税缺乏主体税种,尤其是在“营改增”改革全面推开之后。以往营业税是第一大地方税种,收入规模大,而现在并入了中央与地方共享的增值税。目前地方税种的收入规模都不大。主体税种的缺失,导致地方财力与事权不匹配,要靠中央财政大规模的转移支付,才能满足支出的需要。为了改变这种状况,有人提出,一是要合理设置地方税种,使地方拥有规模较大、收入稳定的主体税种;二是要扩大地方税权,允许地方开征一些税种。

  近日,就有地方财政部门的相关官员在接受记者采访时提出,可以将个人所得税下放作为地方主体税种,同时,适当下放地方税政管理权,允许地方开征特色税种,允许地方制定适当税收优惠政策等。

  这些见解和建议都颇有道理,但需要指出的是,健全地方税体系并不应该完全是为地方政府增收。财政增收与税负加重是一个硬币的两面。在我国宏观税负已然不低的情况下,“健全地方税体系”不能成为地方增收的理由。那么,针对上述两方面的建议,我们认为,首先,地方开征税种的权力应该受到约束,避免地方为增收而征税。约束可以是,由全国人大统一立法,地方政府可以在一定范围内调整,但要报同级人民代表大会常务委员会决定,《环境保护税法》就是这样规定的。其次,地方主体税种的形成应以不增加宏观税负为前提,如果要增加税种(例如对个人住房开征房地产税),需以某些方面的减负进行对冲。另外,地方也不是必须拥有主体税种才能使财权与事权相匹配,合理划分中央和地方分享税也是一种办法。

  虽然地方税种大多规模偏小,但地方总体收入其实并不少,而且,地方在财政收入的分配中也没有“吃亏”。在1994年的分税制改革之后,中央财政收入占比在多数年份都超过50%,而地方财政收入占比一度出现不断下降的现象。但在2004年前后,地方财政收入占比逐渐上升,在2011年超过了50%。“营改增”全面推开之前的2016年,地方财政收入占比达到了55%;之后的2017年,占比稍有减少,但仍然超过一半,为53%。地方财政收入后来居上超过中央财政收入,主要原因是地方税种——营业税、房产税、土地增值税等——的收入增速超过了增值税(中央财政收入最大的组成部分)。这是中国经济结构变化的反映,工业的比重下降,而服务业的比重上升,房地产业快速发展。还要考虑到,地方有“土地财政”,其收入增长得更快。

  观察这个过程,我们可以进行两方面的思考。其一,地方财力与事权不相匹配、转移支付规模大,并不是因为地方财政收入少,实际上,我国地方财政收入的占比大大高于美国。如果地方财政收入占比继续上升,可能会进一步扩大地区间的发展差距。可以说,地方财力与事权不相匹配主要是因为地方的事权和支出责任过重。那么,要使地方财权与事权相匹配,不能靠增加地方税收收入,而要靠减少其事权和支出责任,一部分事权不再由政府部门承担,一部分事权可以由中央政府上收。

  其二,地方政府可能倾向于发展更利于增加地方税种收入的行业,使经济结构发生改变。服务业比重上升、房地产业大发展,固然是中国经济在发展中的自我调整,但也有一部分原因是地方政府在地方税种激励下的主动作为,这突出地表现为对房地产业的依赖,因为那可以增加相关地方税种的收入,更可以增加土地出让金的收入。地方税种可以增强地方政府某方面的积极性,但这种积极性未必有利于经济可持续发展、民生长远改善,更不要说,这偏离了税收中性的原则。因此,地方税种的设置需要全面考虑,从全国一盘棋的角度考虑。

 

作者:欧阳觅剑 来源:中华工商时报
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